如何建构合法、合理、有序的法律制度是关键。
[5] 孙中山虽然在南京当上了中华民国临时大总统，但他两手空空，中央政府成立时还是沪军都督陈其美给了他区区1000块银元，独立的各省各自为政，孙中山自己手中也没有可供指挥的军队，其命令往往出不了南京城。此后，袁世凯废弃《临时约法》而制定《中华民国约法》，实则也是依葫芦画瓢而已。
引用请以正式发表版本为准。不幸原告、被告两造，当时皆缺乏法治观念，思想都甚为落伍，舍法院不用，而使用枪杆，就使历史倒退，遗祸无穷了。自由平等，民主，并非全由外铄，而是人心所本有之要求。宪政并不建筑在宪法上面。在彼此扶持之外，当然还有出于本心要求之一面。
质言之，正为彼此都有力量而不可抹杀之故。[27] 杨兆龙：《宪政之道》，原载1944年5月《中华法学杂志》第3卷第5期，详见杨兆龙著：《杨兆龙法学文选》，郝铁川、陆锦碧编，中国政法大学出版社2000年版，第59、60页。3.规制者受科学技术发展水平及社会经济文化等条件局限而无法解决知识信息不足问题，因而无法做出明确无疑问的一刀切式决定时，信息沟通工具的上述比较优势显得格外宝贵。
更确切地说，没有专家向民众提供其专业知识并详加解说，一般民众——包括那些到圆明园游玩并亲眼看到防渗工程正在进行的人——根本不会意识到，正在发生的事可能对圆明园的生态系统产生不利影响。在风险规制领域，考虑信息沟通方式时，一个值得慎重对待而经常被忽略的问题是时机问题。[19]二十世纪六十年代以来世界范围内风起云涌的环保运动史上，有许多这样的教训。而只意味着，在进行风险信息沟通之前，规制机关不应仅仅考虑到尽量减少危害发生这一公益保护目的，也应当同时平衡考虑利害关系各方可能受到的损害。
有利害牵涉的各方当事人比无利害牵涉的一般人更容易形成先入之见。这就是对科学知识的滥用。
不止如此，着眼于信息沟通作为风险规制工具的实效，还需要进一步强调，只有在所提供的信息能够刺激信息接收者做出有利于降低/避免风险的（态度/行为上的）改变，才称得上是有成效的风险信息沟通。如我国《政府信息公开条例》第6条规定：行政机关应当及时、准确地公开政府信息。[44]而且还因为，现实生活中的专家们并不是一个与公众完全隔离的封闭群体——作为诚实的代理人，专家既可为规制者服务，也可为被规制企业、利害关系方或一般公众服务。第82条规定：国家建立食品安全信息统一公布制度。
[35]考虑到这些社会和文化背景因素可能的影响，如果在风险信息沟通中，规制机关已经做到了当时情形下全部能够做到的，哪怕最后只使特定风险减少了5%，也应视其为已经尽到了其沟通责任。[23]Holt, Resistance to Persuasion on Explicit Beliefs as a Function of Commitment to and Desirability of Logically Related Beliefs, 16 J. Personality Soc. Psychology (1970), P583-591.[24]例如，一项研究表明，97%的被调查者认为他们自己避免自行车和电力除草机事故的能力处于可高于平均水平。因此合理设定风险信息沟通的责任，必然要求规制机构改变将信息沟通当作单纯地信息公开义务的消极态度。民主制下，规制机关的规制活动应当顺应公众的需求、适应公众能力、符合公众价值观念，这为公众参与包括信息沟通在内的风险规制活动提供了正当性。
考虑到大众媒体的上述特征，规制机构不应将大众媒体当作风险沟通的主要中介，而应在大众传媒之外建立常规的官方信息沟通渠道，如政府官方网站、信息公报、信息服务热线等。有研究者分析了我国当前公共规制中信息工具使用的状况，并尝试提出比较不同信息工具功能的理论框架。
同时，鉴于大众媒体在现代社会中具有无冕之王的影响力，规制机构在风险信息沟通中也不能忽略大众媒体的积极作用，在信息沟通确有需要时也可适当应用大众传媒，但当媒体报道出现失实或偏差情形、可能误导公众时，应及时出面澄清。事实上，规制机构以外的其他主体所发动的形形色色风险信息沟通活动，始终都在与规制机构的风险信息沟通活动交叠进行，它们构成了规制机构应用信息沟通工具进行风险规制时无法抽离的背景之一。
也就是说，公众，特别是受规制企业和利害关系方，并非总是被动地等待风险规制机关告知风险信息再做出反应，而经常是有愿意、有能力扮演更为积极的角色。（三）大众媒体对新奇的偏好现代社会中的信息沟通严重依赖于各类媒体，无人否认各类媒体在风险信息传播中有着重要的积极功能。三、风险信息沟通的社会背景分析虽然风险信息往往以科学技术相关知识为内容，但风险信息沟通与其说是科学技术的过程，无宁说是政治和社会的过程。（二）鼓励改进风险信息沟通工具的应用风险信息沟通工具作用的充分发挥需要规制机构主动、积极地应用信息沟通工具并不断改进相关实践。这些信号转换站，即社会中的各类个体和群体，在种种社会文化因素影响下可能放大也可能弱化其接收到的风险信号。这在很大程度上是因为，前风险社会的历史条件和社会背景下，以命令和控制（command and control）为特色的传统规制手段已经足够应付现实的需要。
一、问题的提出相比传统的命令-控制手段，信息沟通作为规制工具具有成本较低、无需动用强力、更具灵活性等优点。[46]例如，我国《食品安全法》第17条规定：……对经综合分析表明可能具有较高程度安全风险的食品，国务院卫生行政部门应当及时提出食品安全风险警示，并予以公布。
……（二）食品安全风险评估信息和食品安全风险警示信息……[47]借用美国《行政程序法》上的表达。然而，公众参与风险规制活动具有正当性这一规范观念并不能改变风险信息沟通关系中专家在科学知识方面的优势地位。
[33]例如，在媒体风传我国国产啤酒含甲醛事件中，国家质检总局及时召开新闻发布会公布检测结果以纠正之前媒体报道中的错误信息。本文所特别强调是，被披露或公开的特定信息，徜若未能为意向中的信息接收者所接收并理解，就只是给这个世界增加了一些毫无意义的噪音而已。
历史地看，对公众参与在风险规制领域的兴起与对专家的不信任密切相关。事实上，政府通过揭露、传达特定信息以达成规制目的，这种实践其实由来已久。根据前文分析，除了正面回答谁向谁以何种方式说什么等问题之外，还需特别强调如下内容：1.沟通前的准确定位。例如，在选择风险沟通的最佳方式（怎么说）时，必须同时考虑信息发送者（谁在说）和信息接收者（谁在听）的相关特征。
相应地，现代风险规制机关在风险管理过程中越来越多地依赖于自己内部或外部的技术专家，是一个仍在不断发展的明显趋势。[20]用Kasperson等学者的话来说，[21]风险事件所发出的风险信号，通过各种各样的中转站（stations）才得以传播开来，进而引发如态度变化、政治和社会行动、组织反应、社会抗议等风险相关行为的改变。
在我国当前风险规制实践中，不难发现相关的教训。总之，为避免风险沟通中规制机构的裁量权被轻率运用甚至滥用而过度侵害各利害关系方的利益，有必要明确，根据行政法治原理的要求，此种裁量权的行使，和其他传统的行政裁量行为一样，不得专断、任意、违反法定程序，[47]并且应当符合比例原则。
这首先是因为信息沟通作为风险规制工具并非不需花费成本。在进入风险社会之后，政府规制机关比以前更广泛地决策于不确定性之中，由此突显了规制者信息和知识不足的问题，风险信息沟通的实际应用和理论研究也于二十世纪八十年代在西方国家应运而兴。
相关研究已经揭示，得知并且理解了风险信息的信息接收者，仍然可能并不采取规制机关在信息沟通中所建议或期待的风险规避或自我防护活动，因为经济考虑（如养家糊口的需要）、社会心理因素（如社区归属感、不愿背井离乡）等完全可能压过其对特定风险的担忧。（四）平衡考虑各利害关系方的权益保障在风险规制领域，如果仍然要求规制机关等待知识/信息已经充分的情况下再行动，结果往往是无可挽回的损害甚至不可逆转的灾难，因此，法律不得不允许风险规制机关决策于不确定性之中，也就是说，在知识/信息不充分的情况下做出决断。[11]正是因为专家通常倾向于忽略这些合情合理的考虑因素，民众才会（合情合理地）认为那些一叶障目不见森林的狭隘专家是不食人间烟火的怪人，其意见是脱离实际的空谈。相形之下，我国相关实践比较落后。
[32]也就是说，大众媒体关注的是那些能够引起轰动的戏剧化效果的狗咬人式新闻，而不是那些最需要为公众所知的、但因涉及专业技术而不易制造出戏剧化效果或者可能长期存在因而并不新的重要风险。[38]Desvousges Smith, Focus Groups and Risk Communication: The Science of Listening to Data, 8 Risk Analysis 479-481 (1988).[39]需要注意的是，在有些情况下，利益牵涉反而增加了信息的可靠性：比如企业自己提供的不利于自己的风险信息。
[17]对恰当时机的判断是一项复杂的任务：一方面，如果过早就仍然包含较大不确定性的风险发出警示信息的话，可能制造不必要的恐慌（假如之后风险未成真或比预计的小得多）。但是，相关研究也显示，媒体对公众风险认知的影响是多重的，因为媒体既可以提供或强化信息、也会过滤或遮蔽信息。
值得警惕的是，正是这一趋势，使得政府在运用风险信息沟通工具时，容易带有专家的傲慢和偏见：即重视那些能够以科学方法加以处理的可量化的风险特性，而忽略一般公众所关心的如公平性、自愿性等定性的考虑因素。[49]Haward Kunreuther Paul Slovic: Science, Value and Risk, Annals, AAPSS, 545(1996). 进入专题： 风险规制 信息沟通 制度建构 。